[ 摘 要 ]生物多样性是人类赖以生存和发展的物质基础。生物多样性保护主流化在国际上被认为是最有效的生物多样性保护和可持续利用措施之一。我国政府多年来积极推动生物多样性保护的主流化。生物多样性保护的主流化是生态文明建设的重要组成部分。但一些地方仍然存在将生物多样性保护流于形式，甚至将生物多样性保护“边缘化”的问题，给未来的生存和发展留下隐患。因此，必须改变原有的工作方式，强化法治保障措施。要在法治实施的全过程，包括规则制定、行政执法、司法监督、全民守法以及积极参与国际法律合作等方面，推进生物多样性保护的主流化，增强生物多样性保护的实效，实现人与自然的和谐共生。
[ 作 者 ]孙佑海（1954—）， 男，山东荣成人，天津大学教授，天津大学法学院院长，天津大学中国绿色发展研究院执行院长。研究方向为环境与自然资源法。
问题的提出
我国进入改革开放四十多年来，环境保护工作取得了巨大成就。这里所指的“巨大成就”，一般是指环境污染防治的领域，尤其是治理环境污染成为党的“十九大”报告中所指出的“三大攻坚战”之一，更加彰显环境污染治理工作的重要地位。而在生态保护领域，尤其是生物多样性保护的领域， 却有较多的欠账。可以称之为“非主流化”。在党中央高度重视生态文明建设的大背景下，生态环境部提出要将生物多样性保护纳入“主流化”，持续推动生物多样性保护主流化进程。作者认为，研究为生物多样性保护的“主流化”提供法治保障问题，当前具有必要性和紧迫性。
一、基本概念界定
（一）生物多样性
对于生物多样性的概念，不同的学者和相关机构组织从不同的角度给出的定义是不尽相同的。我国学者蒋志刚等认为,生物多样性是生物及其与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，它包括动物、植物、微生物和它们所拥有的基因以及它们与其生存环境形成的复杂的生态系统。曹宗勇认为生物多样性是一个地区内基因、物种和生态系统多样性的总和。谢国文认为生物多样性是各种生命形式的资源，包括植物、动物微生物、各个物种所拥有的基因和由各种生物与环境相互作用形成的生态系统及其生态过程。中国环境与发展国际合作委员会认为，生物多样性包括动植物的全部遗传内涵及所有生态功能、过程及结构。卜英浩、朱雪忠指出生物多样性是指地球上生物圈中所有的生物, 即动物、植物、微生物, 以及它们所拥有的基因和生存环境, 它包含三个层次: 遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性。我国环境保护部于 2010 年发布的《中国生物多样性保护战略与行动计划 (2011-2030 年 )》规定，生物多样性是指“生物 ( 动物、植物、微生物 ) 与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和”。作者认同我国环境保护部对生物多样性作出的概念界定，同时指出，生物多样性包括三个方面，即遗传多样性、物种多样性 和生态系统多样性。
（二）生物多样性保护的主流化
生物多样性保护主流化，是指将生物多样性保护纳入到国家或地方政府的政治、经济、社会、军事、文化及环境保护等经济社会发展建设主体工作的过程，也包括纳入到企业、社区和公众生产与生活的过程。国际公约倡导生物多样性保护的主流化。联合国通过的《生物多样性公约》第 6 条和第 10 条均明确规定 : 应尽可能地将生物多样性的保护与可持续利用纳入到部门、跨部门规划、行动、政策和国家的决策过程。生物多样性的主流化已经成为生物多样性保护与生物资源可持续利用最有效的举措。《生物多样性公约》自生效以来，国际组织对生物多样性保护主流化的工作予以高度重视。生物多样性保护主流化旨在将生物多样性保护纳入到经济社会发展的全过程，这将从根本上改变我国以 往发展中先破坏后治理的恶性循环过程，实现生物多样性保护与我国的经济社会发展同步、防患于未然又行之有效的措施。我国生物多样性保护的工作虽然目前已取得了很大的进步，但是目前我们必须深刻认识到，生物多样性保护步入主流化、加强生物多样性主流化的法治保障是生物多样性保护工作最为有效的路径。当前我国生物多样性保护的主流化已经在全国展开，但是法治保障的不健全是目前存在的主要问题，因此亟待完善生物多样性保护的法治建设工作。
（三）法治保障
法治与法制不同，法制是法律制度的简称，而法治是指立法、执法、司法和守法四个方面，它强调法律制定和法律实施的全过程。法治，构成一个国家治理的基本格局。为生物多样性保护的主流化提供法治保障，是指从立法、执法、司法和守法等各个环节，有效支撑生物多样性保护的主流化地位，以权威性地实现对生物多样性的有效保护。
二、为生物多样性保护主流化提供法治保障的正当性
（一）中国生物多样性保护“主流化”的实践梳理
1.列入国家重大战略和规划计划（1）中国生物多样性保护战略与行动计划2010 年，国务院发布《中国生物多样性保护战略与行动计划 (2011-2030)》，行动计划明确了战略目标、战略任务、优先行动计划等内容；同时，该行动计划在国内第一次提出了具有明确边界的生物多样性保护优先区域，确定了中国 32 个内陆和 3 个海洋生物多样性保护优先区，其中，32 个内陆生物多样性保护优先区域共涉及 27 个省的 885 个区域，总面积 232.15 平方公里，约占国土面积的 24%。（2）全国主体功能区规划2010年，国务院印发了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中的禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物 种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等。国家禁止开发区域共1443处，总面积约 120 万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。同时，《全国主体功能区规划》明确了 25 个重点生态功能区，总面积约 386 万平方公里，占全国陆地国土面积的 40.2%。国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。其中，生物多样性维护类型的重点生态功能区有 7 个。2.将生物多样性保护置于生态文明建设之中中国共产党“十八大”报告首次将生态文明纳入“五位一体”总体格局，明确提出了生态文明建设的重点任务，其中之一就是加大自然生态系统保护力度，扩大森林、草地、湿地面积，保护生 物多样性。“十九大”提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的宏伟目标，实现这一目标的主要任务包括：实施重要生态系统保护，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。在生态环境保护方面，中国政府始终坚持人与自然和谐共生的理念，践行绿水青山就是金山银山的理论，统筹山水林田湖草系统治理，为全球生态安全做出贡献。3.完善生物多样性保护机构（1）成立“国家委员会”2010 年，联合国大会把 2011—2020 年确定为“联合国生物多样性十年”，国务院成立了“2010国际生物多样性年中国国家委员会”，召开会议审议通过了《国际生物多样性年中国行动方案》和《中国生物多样性保护战略与行动计划 (2011—2030 年 )》。2011 年，国务院批准成立中国生物多样性保护国家委员会，由国务院领导担任主席，委员会由中宣部、国家发展改革委等 25 个部委和单位组成。国家委员会统筹协调生物多样性保护工作，指导“联合国生物多样性十年中国行动”，审议通过了《加 强生物遗传资源管理国家工作方案》和《生物多样性保护重大工程实施方案》等。（2）改革行政管理体制由于历史原因，中国生态系统管理体制建设落后于环境污染控制，政府的生态保护管理职能分散在各个部门，按生态和资源要素分工的部门管理模式，缺乏强有力的、统一的生态保护监督管理机制，不利于生物多样性保护。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统筹山水林田湖草 系统治理，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，2018年，中国发布了《深化党和国家机构改革方案》，其中，由新组建的自然资源部对自然资源开发利用和保护进行统一管理，建立自然资源有偿使用制度。国家林业和草原局 整合了此前由多个部门管理的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责，并增加国家公园管理局的名称，负责建立以国家公园为主体的自然保护地体系。上述机构改革为加强保护生物多样性奠定了体制基础。4.建立生态保护红线体系划定生态保护红线，是中国政府在生态环境总体仍比较脆弱、生态安全形势严峻的总体态势下 做出的一项重大决策。2017 年 2 月 7 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确了全国生态保护红线工作总体要求和具体任务。5.建立国家公园体制中央办公厅、国务院办公厅于 2017 年 9 月 26 日印发的《建立国家公园体制总体方案》对国家公园的定义、设立目标等作出明确规定。国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳 入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。与一般的自然保护地相比，国家公园范围 更大、生态系统更完整、原真性更强、管理层级更高、保护更严格，在我国的自然保护地体系中处于主体地位。
（二）法治保障存在的主要问题
通过以上的梳理看出，我国生物多样性保护的支持措施有很多。但是，生物多样性保护领域的法治保障措施严重缺位。主要是：1.立法数量少质量低首先，形成为法律制度的成果过少。多年来，我国在生物多样性保护领域的法规，主要是《野生动物保护法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区保护条例》等很少量的法律和行政法规，而广大专业工作者和人民群众期盼的“自然保护区法”、“自然保护地法”或者“生物多样性保护法”，由于认识上的原因以及体制的原因，至今没有出台。在我国各行各业都有法可依的情况下，生物多样性保护领域却有如此之多的立法空白，这个现象是很难理解的。其次，已经有的法律，立法质量不够高。第一，立法质量不高的根本原因是立法理论不科学。生物多样性保护立法在遵循自然规律方面存在明显不足，“人类中心主义”的立法价值取向过于明显。大多数与生物多样性保护的法律都是建立在自然资源的法律体系之下。自然资源法是国家对开发和 利用自然资源的行为予以控制和管理的法律规范的总称，其立法目的多侧重于自然资源的经济价值 而轻于生态价值，这就使得建立在自然资源法体系下的生物多样性保护立法，多偏向于对生物多样性的经济价值的保护，这就导致了对该类资源的生态价值的保护，处于被轻视甚至忽视的状态。理论的不正确，必然导致法律制度的不科学。例如，《野生动物保护法》第22 条规定的猎捕量限额管理制度，其并没有对如何进行猎捕量的限额管理作出明确、具体的规定，也没有对制定配套性法规规章提出明确、具体的要求。这样必然导致发放狩猎证的随意性，以及狩猎证的持有者在猎捕活 动中的随意性。第二，立法的部门化倾向比较严重。生物多样性保护的立法主要以单行法律、法规为主，各单行立法主要由相应资源行政管理部门负责起草，起草部门多从本部门利益和管理的便宜 出发，设计的制度措施都是对本部门有利，很难顾全生物多样性保护的大局。这是相当一部分法律 制度之间发生矛盾冲突，法律制度执行效果不佳的又一个重要原因。第三，一些法律的规定比较笼统，可操作性不够强。由于行政部门起草的法律往往在立法过程中争议很大，立法机关惯常的处理办法就是回避矛盾，对要害关键的法律条文采取模糊的处理办法。在法律之中，由于法律条文的过于笼统，导致执行中存在诸多障碍。2.法律实施效果不佳法律实施效果不佳的原因主要有：一是生物多样性保护行政监管体制不合理。经过 2018 年国家机构调整，我国生物多样性的管理体制已经比较完善，协调机制基本确立。但鉴于我国生物多样性保护分散立法和其自身涉及范围广 泛的现状，现有行政管理体制仍然呈现出一定程度的部门分散管理的特征。如在生物多样性保护的 具体领域，缺少实际单一或者牵头主管的部门。在地方上也缺少一些专门的协调机构，部分县级、乡镇级的生物多样性保护机构基本缺位。因此，在生物多样性保护工作的实际执行的过程中致使各个部门存在职能交叉、权责不明、相互推诿等情况，使监管效率和监管能力受到严重影响。一些急需解决的问题，由于在短期内难以见到成效，因而没有行政部门主动承担。二是对违法行为很少追究。当前，我国对生物多样性的监管集中于物种和资源的监管上方面，但对于涉及生物多样性资源开发利用的各类化工企业的监管依然缺位，例如石油、天然气等企业， 同时针对矿产资源开发利用过程中的生物多样性保护工作也十分薄弱。例如不合理开采各种石料、矿产，不合理地建造各类工程设施，随意倾倒垃圾和有害废物等现象频发，某些油田的开采直接导 致整个区域生物多样性破坏。三是监管能力建设多有不足。监管能力不足主要体现在：第一，基层监管人员不足、能力有限。我国一些地市、县生物多样性保护相关部门由于缺乏一些专业性的培训以及审核机制较为宽松，在总体上存在人员编制紧、专业技术水平低、监督管理能力弱等现象，尤其是在一些农村地区，生物 多样性监管人员几乎是空白；第二，监管设备缺乏，目前，我国大多数自然保护区的护林防火防病虫害、野生动物救护、警用办案等管理设备十分缺乏，生物多样性监管的网络、实验室、实验室设备、 研究中心、教育中心等配套设施严重滞后；第三，监管技术薄弱，监管技术手段单一，监管主动性不足， 缺乏综合运用多学科和有关生物多样性保护基础知识的能力，缺少对各种保护措施进行分析、研究以及进行过程模拟和设计的能力，缺少全方位网络布控，全时段进行监管的先进手段等；第四，有些涉及改革的一些文件由于其载体是政府的规范性文件，不具有可诉性。因此，一旦出现纠纷，难以通过司法渠道加以解决，使得制度的运行存在诸多不确定性。3.司法手段很少启动近年来，我国生物多样性保护的力度、广度、均取得了长足进步，但具体司法保障措施依然存有不足之处，突出表现为危及、侵害生物多样性的违法违规行为频频出现，甚至在局部地区愈演愈烈，生物多样性保护总体形势十分严峻。但生物多样性案件总体起诉率不高，且判决轻刑化严重。起诉率低，判决轻刑化，无法有效发挥刑罚的惩戒和社会预防作用，易导致破坏生物多样性的行为“破窗效应”。
（三）为生物多样性保护主流化提供法治保障的正当性
对于生物多样性保护的正当性问题，我国学者从生物多样性保护的价值层面等进行过一定 的论述。于文轩从正义价值、秩序价值与效率价值三个方面明确生物多样性在政策和立法语境下的内在 要求。正义价值侧重于保障社会成员享受、利用和保护生物多样性的自由和平等权利，秩序价值要求生物多样性保护的立法对安全性和可预见性的追求、确认和保障，效率价值主要体现为符合正当 目的、全面均衡发展、重视条件约束以及关注隐性因素。秦天宝提出生物多样性保护是由显性价值、隐性价值与内在价值构成的价值系统，其中显性价 值与隐性价值构成生物多样性价值系统的实在价值部分，而内在的价值更多地反映人类的伦理与道德诉求。韦贵红则根据人类利用的方式将生物多样性保护的价值分为直接价值、间接价值与伦理价值。生物多样性保护的直接价值主要在于满足人类生产与生活的需要以及科研教育价值和文化休闲价值，间接价值表现调节生物多样性的生态价值以及随着人类认识逐步加深，会更多的发现生物多样性的潜在价值，伦理价值则在任何一种物种都有存在的理由和权利，人类应该尊重生物多样性。为生物多样性保护主流化提供法治保障正当性的研究，在我国迄今是个空白。作者认为，应当从全面推进生态文明建设，实现人与自然和谐共生的高度，深刻认识为生物多样性保护主流化提供 法治保障的正当性问题。首先，为生物多样性保护主流化提供法治保障是历史要求。这是因为，由于长期以来，我们对客观规律、自然规律、人与自然和谐共生规律没有科学的认识，导致形成“人有多大胆，地有多高产”、 “人定胜天”等不正确的理念，导致形成大规模的开荒、毁林、毁草、破坏湿地等严重破坏自然的活动，从而导致生物多样性的严重损毁和破坏。我们今天所面临的生态环境严重破坏的场景，正是历史上的不当活动的结果。因此，我们今天认识到昨天的错误，并尽力用实际行动挽回历史上的损失，具有极大的正当性。其次，为生物多样性保护主流化提供法治保障是当代要求。我们今天面临的生态环境形势，是人类历史上最为严酷的场面。污染严重、资源紧张、生态恶劣。但是，我们的人口数量却是五千年以来的最高峰。人们要吃饭、要穿衣、要出行、要居住。人们日益增长的物质需求与严酷的环境形势发生了尖锐的矛盾。在全球范围内，将近一半的人口直接依靠自然资源维持生计，许多最弱势的人口直接依靠生物多样性来满足其日常生活需要。保存完好的自然，丰富的生物多样性，完整的生 态系统和大自然的产出是人类生存的核心依赖，而不仅仅是一个“美好的享受”。因此，我们只有在 生态文明的制度下，坚持人与自然和谐共生的正确理念，运用法治手段，为生物多样性保护提供有 力的保障，才能实现对全人类的共同利益进行有效维护的行动目标。再次，为生物多样性保护主流化提供法治保障是未来要求。中华文明至今已经有五千年的历史，中华儿女还要一代一代传下去，实现永续发展。中华儿女的传宗接代，必须保持拥有取之不尽、用之不竭的自然资源。未来，如果不改变我们的发展方式，人类的粮食、水、空气和生计必然都处于更大的危险之中，因为目前的做法会使土壤退化，砍伐森林不可持续，毁灭生物多样性，污染水域和海洋，再加上气候变化的影响，从而危及人类生命并阻止实现美好生活的理想。我们必须拥有代 际公平的可持续发展理念。如果在我们这一代，用尽了所有的自然资源，破坏了所有的自然生态，我们子孙后代将如何生存？如果是这样，我们将如何向我们的子孙后代做出交代？为落实《生物多 样性保护公约》，有效应对中国生物多样性保护面临的新问题、新挑战，我国政府采取了一系列重要措施，取得了明显成效，在体制机制建设、政策制度设计、保护与修复措施等方面积累了丰厚的经验，这对于国际生物多样性保护与生物资源可持续利用具有重要的借鉴意义。中国对人类社会可持续发展做出的贡献不可磨灭。
三、如何为生物多样性保护主流化提供法治保障
为实现生物多样性保护的主流化提供法治保障的目标，作者沿着科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四个环节展开。
（一）制定和完善法律规范
1.坚持正确价值理念和实践操守一是在理论层面，生物多样性立法在生态保护方面具有基础性价值。一方面，有关生物多样性保护和可持续利用的立法状况决定了一国生态保护立法的完善程度，因而从理论上支持我国生态环境法制的健全和完善，并为其提供具有可操作性的路线图和重要领域的详细建议就显得十分必要。另一方面，由于生物多样性本身的资源性特征，关于生物多样性立法的研究同时也可为完善我国环 境资源法的研究从内容和方法论两个层面提供有益的参考和借鉴。二是在实践层面，生物多样性立法的健全、完善具有重要的工具属性。落实生物多样性法律，不仅是加强我国生物多样性保护和管理的客观需要，也是经济全球化时代有效保护本国生物多样性 的有力的工具，还是履行生物多样性保护国际义务的基本途径之一。我国目前的生物多样性立法尽管为生物多样性保护提供了基础和依据，却无法很好地适应生物多样性保护的需要，这集中体现在立法理念、法规体系、管理体制、管理制度、立法技术等层面。由此，恰当地协调和平衡生物多样性“保护”与“利用”之间的关系，借鉴生物多样性保护国际法以及外国生物多样性立法的成熟经验，并基于我国生物多样性及其保护的现状和实际需求，全面分析我国生物多样性立法存在的问题，提 出具有可操作性的建议，尤为迫切。2.强化遗传资源保护立法生物遗传资源，是指具有实际或潜在价值的来自植物、动物、微生物或其他来源的任何含有遗 传功能单位的材料。当前我国遗传资源保护法律体系尚不完善，我国没有一部专门保护和管理遗传资源的法律，有关规定散见于一些法律文件之中，相互之间交叉、冲突的问题较为严重，在实践中 难以有效发挥法律的保障作用，因此我国需要强化遗传资源保护立法，应包括以下三个方面：一是明确遗传资源立法的目的与宗旨，具体而言，我国遗传资源的立法目的与立法宗旨应在于 保护和合理利用遗传资源，在立法的过程中要与国际法相衔接，体现《生物多样性公约》的基本精神； 二是规范遗传资源的获取行为与审批程序，贯彻事先知情同意的原则，减少因遗传资源的提供者与 利用者存在技术水平的差异以及信息不对称等问题导致利益的损失 ；三是在遗传资源的管理方面，我国目前缺少具体管理遗传资源与惠益分享的权威机构，这就导致许多外国公司从我国获取遗传资 源，但没有国家权威机构实施“事先知情同意”这一程序从而不能实现公平的惠益分享，我国利益受损， 因此亟待通过法律设立权威性的遗传资源管理机构。3.强化野生动植物保护立法野生动植物资源是生物多样性的重要内容之一。我国拥有丰富的野生动植物资源，是世界上物 种最丰富的国家之一。但目前我国野生动植物保护的立法，存在着诸多缺陷。主要体现在三个方面：一是我国野生动植物保护的立法体系有缺陷。当前我国采取野生动物与野生植物分开保护的立法方式，这使得两者之间的平衡保护有脱节，在实际操作中大多重于野生动物的保护而轻视野生植物的保护，难以实现整体保护。同时立法层级较低，当前只有《野生动物保护法》是由全国人大常委会颁布，其他有关野生动植物保护的规定则是国务院、国务院部门或地方立法机关制定的，存在着法律之间矛盾冲突的情况。二是当前法律对于野生动植物保护的规制范围较窄，例如，我国 2008 年最新修正的《野生动物保护法》对于保护的范围只局限于珍贵、濒危或者有重要生态、科研等价值的陆生野生动物，这就导致了一些经济价值高但未被列入重点保护范围的野生动物资源因过度捕杀而大幅减少。三是野生动植物生境破碎化，由于城市化进程的不断加快，一些野生动植物生境被城市割离，铁路、公路的建设延伸到生态较为脆弱、物种较为丰富的无人区，大规模的森林砍伐等 活动使得野生动植物的生存受到威胁。野生动植物的保护要求以综合的长远的观点进行考量，针对以上问题，建议完善野生动植物保护立法体系，制定专门的野生动植物保护法律, 对野生动植物资源保护及综合性开发进行法律规定。纵观有关国际立法，《生物多样性公约》等国际法律、法规主要也是针对野生动植物保护进行整体均 衡立法，而针对野生动植物整体均衡保护的立法也将是未来的立法趋势。4.强化防范外来物种入侵立法外来物种入侵的控制和管理已经引起国际社会的高度重视，许多国家也相继制定了有关外来物 种入侵防治的法律，目前，我国还没有制定出一部专门的法律规制外来物种入侵问题，对于其规定 主要散见于《农业法》、《环境保护法》、《进出境动植物检疫法》等法律法规、行政规章和一些文件 之中，立法体系不完善。在立法内容方面偏重于动植物检疫，针对外来物种入侵防范的规定少。在管理机制方面，有权审批从境外引进生物的部门有农业农村部、国家林草局等部门，具体执行标准不同，矛盾冲突情况时有发生。因此，我国应加快外来物种入侵防治立法，制定一部综合性的法律，有效防范外来物种，保护我国生物多样性。5.强化生物多样性的生境保护立法建议加快以国家公园为主体的自然保护地立法。根据保护对象特征和保护强度差异，构建多面向、多层次自然保护地体系，建立“以国家公园为主体的自然保护地体系”法律框架，同时分别制定不同类型自然保护地管理政策。第一，生态保护红线体系立法研究。应建立一套系统完整、规范合理、运行有序的生态红线法律保障制度，保障生态红线的科学划定、严格管理和有效执行。第二，荒野 保护立法研究。荒野是中华文明的自然本底，是原真性最高的国家自然遗产，是国家公园等自然保 护地中最具生态价值的精华。在国家公园与自然保护地立法过程中，应当充分研究和认识荒野的价值，赋予荒野在国家公园和自然保护地中的核心地位。对于自然科学领域，荒野的主要价值在于生态价值，即从保护生物多样性、提供生态系统服务、应对气候变化等角度来建构。此外，荒野还有精神、审美、伦理、文化、休憩等价值，特别是对于塑造人的美德、确保精神健康具有重要的意义。在国家公园 与自然保护地实践中，应鼓励开展荒野游憩与体验活动，在不损害荒野价值的前提下，强调“无痕山林”的户外游憩理念，激发公众对荒野的欣赏，获取公众对于荒野保护的支持。第三，建立若干特殊的 专项管理制度。充分重视土地权属的复杂性和社区管理的艰巨性，根据不同地区国家公园建设中土地、人口和社区的特征、问题、困难及其根源制定专项管理政策，预防“一刀切”政策可能带来的长期隐患。第四，注重环境保护地役权立法。充分重视土地权属的复杂性和社区管理的艰巨性，根据不同地区 国家公园建设中土地问题的复杂性，建议制定专门的国家公园用地环境保护地役权法律。
（二）强化行政监管
1.明确生物多样性保护的行政监管原则一是保护优先原则。在经济社会发展中优先考虑生物多样性保护，采取积极措施，对重要生态系统、生物物种及遗传资源实施有效保护，保障生态安全。二是持续利用原则。禁止掠夺性开发生物资源，促进生物资源可持续利用技术的研发与推广，科学、合理和有序地利用生物资源。三是公众参与原则。加强生物多样性保护宣传教育，积极引导社会团体和基层群众的广泛参与，强化信息公开和舆论监督，建立全社会共同参与生物多样性保护的有效机制。四是惠益共享。推动建立生物遗传资源及相关传统知识的获取与惠益共享制度，公平、公正分享其产生的经济效益。应当在上述原则之下理顺生物多样性行政监管体制、推动生物多样性保护纳入相关规划、加强生物多样性保护 能力建设、促进生物资源可持续开发利用、推进生物遗传资源及相关传统知识惠益共享、提高应对 生物多样性新威胁的能力、加强多元主体合作保护。2.健全生态环保督察制度习近平同志指出，建立并实施中央环境保护督察制度，推动生态环境保护发生历史性、转折性、 全局性变化。中央环境保护督察制度建得好、用得好，敢于动真格，不怕得罪人，咬住问题不放松， 成为推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招。从中央环保督察实施 以来，全国生态环境治理效果明显，COD、二氧化硫、氮氧化物排放总量逐年下降，主要区域的细颗粒物平均浓度不断下降，优良天数逐年增加 ；同时严格的制度倒逼地方产业转型升级，一大批高污染、高耗能企业关闭，原有的扬尘、排污的不良生产和建设习惯得到了纠正。人民群众对环境质量改善效果的满意度不断提高。但从生物多样性的角度看，目前的中央生态环保督察尚主要停留在对那些看得见、闻得着的环境污染问题上面，对于生物多样性的破坏问题关注不够，这也应当成为 下一步生态环保督察工作的一项内容。如对海南省部分地区违规填海造地问题，中央环保督察组就明确指出了该行为对局部海域生物多样性的破坏问题，取得了良好的效果。3.强化党政领导生态责任追究按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等有关规定，对造成生物多样性破坏， 并对符合办法规定追责情形的相关党政领导干部进行责任追究。要定期组织开展优先区域管理评估和监督检查，将管理评估和监督检查的结果向社会公开。同时将生物多样性纳入政府或官员的政绩考核体系。一旦纳入到政绩考核指标体系，被考核的政府或官员的所有行为都将必须考虑生物多样性。一些地方政府从 2006 年开始，即已开始尝试。其中，重庆市政府和安徽省安庆市政府将生物多样性纳入相关部门或生物多样性主管官员的政绩考核，从而将生物多样性保护纳入到了政府官员的主要 职责中。这两个政府聘请专家，根据本地生物多样性的具体情况和保护目标，开发了包括生物多样 性内容的政绩考核指标体系。重庆对全市所有区县进行生物多样性指标的考核，改变了以往唯 GDP 论的考核办法。安庆市针对本市湿地多而且重要的特点，专门开发了湿地保护考核指标，对主管部门进行考核。4.强化领导干部离任自然资源审计党的十八届三中全会《决定》提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。领导干部自然资源资产离任审计制度明确无论是环境污染，还是生物多样性减少，都将被纳入领导干部的责任范围。一旦领导干部自然资源资产离任审计结果与政绩考核、职务晋升挂钩，就可以正向激励和反向倒逼各级党政领导干部，始终沿着有利于促进生态文明建设的方向前进。
（三）强化司法保障
司法是维护社会公平正义的最后一道防线，我国生物多样性的保护同样离不开司法这一重要保障措施。司法保障是与立法保障、执法保障合轨并行，共同组建起立体化的生物多样性法治保障系统。立法保障是司法保障实施的基础前提，执法保障是司法保障之前的必要准备，司法保障既是整体法治保障体系的核心关键，也为生物多样性的法治保障实现提供兜底举措。1.支持生物多样性保护恢复性司法在司法实践中，不少破坏生物多样性的犯罪分子被定罪判刑，但是受损的生物多样性境况得不到及时修复，荒山死水依旧。为解决这个问题，在办理破坏生物多样性的案件中，应将绿色发展理念作为生物多样性保护司法保障的行动指南，落实以生物多样性修复为中心的损害救济制度，最大限度修复生物多样性，保护生物多样性。在适用法律责任上推行相适应的执行制度，制定生物多样性修复方案，譬如以补植复绿的修复作业代替传统的刑罚处罚，将罚金刑转换为幼林抚育，对积极赔偿、弥补损失的犯罪嫌疑人，依法从宽处理。将在解决罚金刑“执行难”的同时，有效促进生态恢复，努力把资源破坏和环境污染的损害降到最低，实现法律效果和社会效果的有机统一。下一步，需要将现有成果及时固化，不断明确适用对象、适用条件、监督落实等内容，形成规范的生物多样 性修复补偿长效机制。2.推进生物多样性保护能动性司法传统司法理念强调司法的中立性、被动性，“不告不理”、“告什么理什么”适用于民事诉讼并无不妥。但是生物多样性保护类案件侵害的往往都是社会公共利益，而且侵权行为所造成的损害后果 具有隐蔽性、不确定性、综合性和延后性，缺乏代为主张权利的主体。应当克服就案办案思想，树 立保护优先、严格执法、注重预防、修复为主、公众参与等现代生物多样性司法保障理念，更加注 重规则引领、公益保护与生态修复，不断创新工作方法，积累生物多样性司法保障经验。实现从坐 堂问案的辨法析理拓展到诉前判后的源头治理，从对毁林排污的打击惩治拓展到对青山绿水的修复 培元，实现了从事后惩治到事前预防、从惩治犯罪到修复生物多样性、从局部保护到全面覆盖的三 个转变，形成了符合国情社情民意、可复制、可推广的生物多样性司法保障经验范式。3.注重生物多样性保护司法协同生物多样性保护是一个系统工程，离不开司法保障，但绝不能仅仅依赖于司法保障。既要实现法院与检察院等司法机关内部的协同合作，更要实现包括检察机关与环境监管、公安等行政执法部 门协调配合的“两法”衔接在内的多元对接共治。4.探索诉讼与非诉讼的多元机制在实践中，强烈建议司法机关要加强与公安、检察、生物多样性、自然资源、海洋等行政主管部门之间的协调配合。一方面，严格执行环境污染和环境监管失职犯罪案件移送制度，使环境污染 民事责任、行政责任、刑事责任相互衔接，加大对违法排污者和相关责任人的惩戒力度。另一方面， 通过联席会议制度，各成员单位定期研究生物多样性保护工作中出现的新情况、新问题，实现信息共享。
（四）促进多元共治全民守法
建立有效的崇法尊法机制，是保证生物多样性保护立法目标实现的根本。在一般情形下，生物多样性公约履约机制的核心是国家的行动。政府主导的履约行动是保证生物多样性保护取得进展， 实现预期目标的关键。但是，对于生物多样性保护的主流化而言，全社会的积极参与非常重要，不仅社会力量本身可以为公约保护目标的实现做出重要贡献，还可以通过多种渠道督促政府积极履行公约。为此，要建立社会广泛参与生物多样性保护的创新机制，特别要重视女性和当地社区和居民的充分参与。实践证明，在生物多样性保护的主流化的各种措施中，最为重要的是多元参与、全民守法。为此，建议成立全国生物多样性信息服务平台, 整合已有的机构和组织的信息资源和专家队伍，将生物多样性和生态系统服务绘在图上，以便各个机构根据这样的分布图确定自己的优先重点和服务的具体内容。这个平台还可以开展大数据管理与分析和技术培训，以便帮助公众高质量的参与生物多样性 保护，而且，公众积极参与，与政府部门结成利益共同体，才能实现生物多样性保护的立法目标。
（五）加强国际合作
在全球层面，国际社会对生物多样性保护的重视，是一个历史性的绝佳机遇，可以提升对自然 的政治关注度，并激发凝聚力，开展全球行动，以期在 2030 年之前扭转自然系统的损失，并在 2050 年之前实现修复自然的目标。其中 2020 年是各国政府评估行动进程，重新定义目标并制定一系列新的行动计划的关键节点。这一年将是《可持续发展目标》、《巴黎协定》和《生物多样性公约》等重要国际进程的关键时刻， 也是实施《联合国防治荒漠化公约》“国家土地退化零增长”目标的关键点。全球领导人就环境、气候和可持续发展等一系列议题作出重要决定，将成为下一个十年的行动纲领。最重要的是，《生物多样性公约》缔约方大会于2010年在日本爱知通过的爱知目标和可持续发展目标下的环境目标将于2020年到期。因此，《生物多样性公约》196 个缔约方将于 2020 年北京第十五次大会期间就下一个（10 年）生物多样性保护战略框架达成共识。2020年也是中国向世界展示实现第一个“百年目标”即全面建成小康社会的重要时刻，随着《生 物多样性公约》2050 年愿景的推进，2050 年将成为中国实现第二个“百年目标”即建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的历史时刻。《生物多样性公约》的推进和成功，关系着中国梦的实现以及中国在全球地缘政治格局中的重新定位。2020 年，联合国将庆祝其成立75周年，鉴于对联合国改革的呼声，也是借此重新调整和确定其在实现《2030年可持续发展议程》中作用的机会。这将为凸显自然的作用创造良机，帮助人们认识到自然是实现可持续发展目标的基础，健康的自然是促进人类和地球健康的核心要素。2022 年是里约环境与发展大会召开 30 周年和斯德哥尔摩联合国人类环境大会召开 50 周年。届时，也必须向世界宣布如何兑现我国 50 年和 30 年前的共同承诺。这些活动将为全球领导人、政府、企业和民间社会共同协调未来十年宏远的环境目标，塑造地球未来的生物多样性提供很有利的机会。 我们应当立即行动。我们不乏科学技术，不乏人才和理论，但需要将理论转化为行动的催化剂。我们应当借此机会表明摧毁自然世界的行为将不可接受。我们应在生态文明建设的原则下，选择法治的手段实现幸福、繁荣和安康。我们要携手共进，依法更加智慧地利用自然资源，促进人与自然的和谐共生。健康的星球是人类和自然共同繁荣的根基所在，我们应当为生物多样性保护这个高尚目标而不懈努力。
*本文刊载于中国政法大学学报 2019年第5期（总第73期）
