近年来,保护生态环境已成为全球共识,但把生态文明建设作为执政党的行动纲领,中国共产党是第一个。为了把建设生态文明的纲领落到实处,亟需把公民环境权写入宪法。

环境权是指公民享有在无害于其健康的环境中生存的权利,如清洁空气权、清洁水权、清洁土地权、清洁海洋权等。环境权是在人类面对日益严重的环境污染和生态破坏,现有民法、行政法、诉讼法等法律制度无法对环境利益提供有效保护的情况下,提出的旨在享有和保护安全、舒适环境条件的新型权利主张,具有生成的正当性和必要性。

在今年下半年将要召开党的十九大、明年春季将要召开第十三次全国人民代表大会之际,笔者建议,权威部门高度重视生态文明和环境权的入宪诉求,在再次修改宪法时,将“环境权”明确写入宪法。

环境权入宪的必要性

一、环境权入宪是生态文明建设的重要保障。2012年,党的十八大报告将“生态文明”纳入“五位一体”的大格局,把“生态文明建设”纳入全面建成小康社会的行为体系和目标体系,并把加强“生态文明制度建设”作为生态文明建设的根本保障。

党的十八大修改的《中国共产党党章》,进一步阐述了“生态文明建设”的指导思想、政策、方法和路径。

2016年3月,全国人大通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确规定,十三五期间应“全面推进发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,确保全面建成小康社会。”“生态文明建设取得新进展,主体功能区制度逐步健全,主要污染物排放持续减少,节能环保水平明显提升。”

由此可见,生态文明建设已经成为我们党的执政纲领。但是,生态文明这一理念毕竟相对抽象和深邃,对于政府部门和广大群众而言,它的贯彻落实还需要环境与资源保护的法律制度和机制体系来配合支持。而赋予公民的环境权,则可以将生态文明建设的抽象理念具象化为公民的切身利益,增强人们对于环境保护的积极性和主动性,进而使人们在维护权益的过程中主动自觉地将生态文明建设理念落到实处。为此,我国应当立足于环境危机就在眼前、环境冲突日益增多的严峻形势,先在宪法中,然后在环境保护法、民法等法律中确认环境权,循序渐进地建立起具有中国特色的环境权制度。只有这样,才能把生态文明的理念和要求落到实处。

二、环境权入宪是基本人权的实现途径。环境权是公民的基本权利之一,是人权的重要组成部分,是公民有在无害于其健康的环境中生存的权利,并有知悉相关环境信息,参与环境管理和诉诸环境司法的权利。环境权入宪作为公民基本权利的保障功能,主要体现在如下两方面:

其一,对环境权本身的保障。环境权纳入宪法能够提高其权利位阶,使其处于权利体系的顶端,统率相关的权利,而且由于宪法修改通常耗时长久、程序复杂,且需要绝对多数才能通过,由宪法来保障环境权的优先价值,将为环境保护提供坚实的支撑,从而使环境价值得到持久的保障。

其二,对其他基本人权的保障。在环境危机日益严重的背景下,环境权已成为生存权、发展权及其他人权赖以存在的前提和基础,环境污染和破坏会严重损害或威胁既有人权,而如果作为各项基本人权基础的环境权不能进入宪法关注视野,无异于本末倒置,其他人权也会因得不到保障而成空中楼阁。

三、环境权入宪是完善环境法制的必由之路。宪法作为根本大法,其规定的内容是国家和公民活动的法律基础,是部门法的根基之所在。因此,只有将环境权作为公民基本权利在宪法中明文明确规定,才能为相关环境法制提供立法支撑和依据,同时为民法、行政法等部门立法规定和保障环境权提供基本支撑。

当下,环境法的地位虽然越来越重要,但是,在全国人大认定的我国法律体系中,环境法却没有作为独立的法律部门被认可。一个基本的原因,就是作为环境法律体系的基石——环境权,却没有在宪法中作出明确的规定。这是一个严重的缺憾。由于环境权在宪法中的缺位,导致宪法之下的部门法难以对公民的环境权作出全面明确的规定,更使得在公民的环境权受到侵害时,难以通过诉讼渠道维护自己的合法权益。因此,环境权入宪是完善我国环境法治,维护公民环境权益的必由之路。

环境权入宪的现实可能性

一、宪法中一般人权条款的支撑。2004年3月14日,党的第十届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法修正案》中,在第二章“公民的基本权利和义务”首条,即第33条中增加了第3款,写入“国家尊重和保障人权”的条款,在新中国历史上首次将人权保障条款纳入了宪法,这就为作为具体人权的环境权写入宪法,实现与人权保障条款的对接提供了有力支持。

二、环境保护法律的探索。自2002年以来,公众环境权益开始成为政府开展环境治理的法律基础。2002年环境影响评价法第十一条规定,“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”该法引入了作为公民权利之一的环境权利,这种环境权利为公众参与环境影响评价提供了法律基础。但是,该法规定的公众的环境权益条款并没有赋予公民在环境影响评价案件中提起诉讼的资格,这是一个遗憾,也是没有宪法依据所导致的直接后果。

三、地方环境立法的先行。我国一些地方立法,对保障环境权给予了极大支持,积累了丰富经验,很多省市在环境相关立法中明确规定了环境权。如2002年修改的《福建省环境保护条例》第9条规定,“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境污染损害时要求赔偿。”2005年修改的《上海市环境保护条例》第8条规定,“一切单位和个人都有享受良好环境的权利,有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告,在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”宁夏、深圳等地的地方性法规也有类似规定。这些地方环境立法虽然位阶较低,但毕竟已进入立法层面,表明环境权法律化已经成为事实,为环境权入宪提供了宝贵的地方实践支撑。

四、国际经验的借鉴。在宪法中规定环境权得到越来越多的国家的重视,公民的环境权利至少已经被53个国家宪法明确规定环境权为基本人权。例如,俄罗斯《宪法》第42条、斯洛伐克《宪法》第14条、厄瓜多尔《宪法》第19条、蒙古国《宪法》第16条和法国《环境宪章》均明确规定环境权为基本人权。西班牙《宪法》第45条规定,每个人“都拥有享受适合于其自身发展的环境的权利,同时负有保护环境的义务”。

建议将环境权写入我国宪法

环境权应包含两个层面,从积极方面来说,公民具有追求良好生存环境的权利,它要求国家应有效保障环境权的实现;从消极方面来说,则是公民有权对抗导致环境恶化的不当行为,它要求任何组织和个人不得实施侵犯环境权的行为。

宪法基本权利通常被分为自由权和社会权,而社会基本权利又可以分为经济权利、狭义社会权和文化权。由于环境权属于社会权利范畴,因而其应置于宪法社会权利的范畴。

笔者建议,我国宪法在总纲部分和第二章“公民基本权利与义务”中,分别对公民环境权作出明确的规定,具体内容如下:

其一,建议在宪法总纲中明确规定:“为了中华民族的根本利益,国家通过立法、行政和其他措施,保护和改善环境质量。这些措施包括预防、减少或消除环境污染,预防和控制生态恶化,在促进经济和社会发展的同时,保护自然,维护生态平衡,保障自然资源的可持续开发和利用。”

其二,建议在宪法第二章“公民基本权利与义务”第41条之后,增加一条作为第42条,同时删除现行宪法第26条第1款。建议修改后的宪法第42条内容如下:“中华人民共和国公民有在安全、健康的环境中生活的权利。国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。任何组织和个人不得以任何方式破坏公民的生存环境,并有权对污染和破坏环境的组织和个人进行检举或者提起诉讼。”

笔者认为,明确将环境权写入我国宪法,将是我国政治生活和法制建设进程中的一个新亮点,对于我国生态文明建设甚至维护全球人类命运共同体,都具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。

法制日报:http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20170308/Page12TB.htm