通讯员 田亦尧 摄影 王操
一、会议概况
2018年11月10日，最高人民法院环境损害司法鉴定研究基地（天津大学）与天津大学中国绿色发展研究院共同主办的最高人民法院环境损害司法鉴定研究基地2018年年会暨“生态环境损害赔偿程序”研讨会在天津大学法学院召开。十三届全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅，最高人民法院环境资源审判庭杨迪，中国法学会环境资源法学研究会副会长孙佑海、王树义、张梓太、汪劲、王明远、于文轩以及来自中国人民大学、中国政法大学、南开大学、青岛市中级人民法院、徐州市中级人民法院、“绿发会”、“自然之友”和国内知名律师事务所等十几所高校、法院、社会组织共60多位专家学者、法官和律师参加了本次研讨会。
二、主旨发言：环境纠纷多元解决机制的法理追问
研讨会第一环节邀请了吕忠梅教授做了题为《环境纠纷多元解决机制的法理追问》的主旨发言。吕忠梅教授认为，首先从环境纠纷的概念与特征角度看，环境纠纷是一种新型纠纷。环境权的非法定性、利益公共性与扩散性、科学不确定性等因素制约着传统的司法解决机制不可能妥善地、完全地解决因为环境问题而产生的各类纠纷。其次，从诉讼角度看，通过对环境侵权、行政、刑事、公益诉讼、涉海、生态环境损害赔偿等案件诉讼现状的观察与思考，当前环境诉讼存在着三大诉讼分离和环境公益保护之间的矛盾、实有权利与应有权利的矛盾、环境法的可诉性缺陷与程序保障之间的矛盾等突出问题。再次，从非诉讼视角看，目前环境纠纷的非诉讼解决机制有必要解决两大问题，一是非诉讼机制和诉讼机制之间的关系问题；二是非诉讼机制与诉讼机制的对接问题，而解决这两大问题的关键在于明确制度背后的理论基础。最后，吕忠梅教授从两个角度总结，一是实践需要有合理的制度供给。包括处理好调解与诉讼、调解与仲裁、仲裁与诉讼行政处理、行政处理与诉讼之间的关系，形成司法解决与非诉解决的良性机制；二是建立环境纠纷解决机制的理论，即为环境纠纷解决机制建立统一的价值判断和选择标准的价值论研究；为设计制度建立统一研究范式的方法论研究；按照统一的逻辑构建制度体系的制度论研究；为制度的实施提供统一的物化条件和具体实施方案的实施论研究。
主旨报告环节由孙佑海教授主持。
三、分议题发言
主旨发言后，研讨会围绕“生态环境损害赔偿制度的建构”、“生态环境损害赔偿程序设计”、“生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼”、“生态环境损害赔偿磋商与诉讼的衔接”、“生态环境损害赔偿纠纷多元解决机制研究”等五个议题展开了热烈的讨论。
（一）议题一：生态环境损害赔偿制度的建构
复旦大学法学院张梓太教授、中国人民大学法学院竺效教授、中国政法大学马燕副教授、美国佛蒙特法学院林燕梅副教授、北京环鸣律师事务所主任胡玉来律师围绕本议题先后发言。
张梓太教授在题为《索赔与问责——生态环境行政问责面临的两难选择》的发言中提出反对将生态环境损害赔偿理解为一般的私益诉讼，因为政府所享有的生态环境损害索赔权始终无法摆脱“公务性”“公共性”的根本属性。但目前从环境问责角度看，地方政府不愿意去起诉的主要原因在于一旦诉讼，自己就有被问责的可能。为此，问责一定要适度，不能一旦认为生态方面有问题，就要找环保部问责，其实以它现在的能力仍然不可避免会发生各种环境问题，所以这个问责还是要做一定的调整。不能把问责变成发泄民愤、疏导民怨的一种措施。
竺效教授在题为《论检察机关在涉海“公益维护”诉讼中的主体地位》的发言中提出，目前最高人民法院《海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷司法解释》主要包括两个情形，一是涉海的国家所有的自然资源案件怎么办，二是涉海的因为自然资源被破坏或环境污染以后引起的海洋生态本身的“生态环境损害”。其中，针对海洋自然资源损害赔偿的诉讼，海洋行政主管机关应当是一个排他性的起诉主体；针对因海洋污染或海洋环境破坏引发的海洋生态（环境）损害的诉讼，检察机关、海洋行政主管机关以及环保社会组织都可以当原告，是一个多元起诉的主体机制。从起诉顺序上看，可以让海环机关作为第一起诉义务主体，社会组织提出建议；建议不采纳还可以向检察机关投诉或举报，检察机关可以依法自行提起公益诉讼或支持社会组织起诉；如果海环主管部门和检察机关都不起诉，环保组织还可以自行提起海洋民事公益诉讼。
马燕副教授在题为《生态环境破坏案件中的利益平衡与制度设计》的发言中提出，生态环境破坏案件中的利益冲突中，最主要的表现是生态保护和开发利用之间的关系，还涉及到经济利益与环境利益、生态利益之间的冲突。可以跳出经济、环境和生态，从人地系统中的关系看经济结构、社会结构和环境资源结构，从一个更宏大的人地关系的地域关系和结构上来分析，可以发现，生态破坏案件不容易解决的主要原因是跟一个特定空间地理的区域内的经济社会结构有着密切的联系，也包括与政治也有密切联系。
林燕梅副教授在题为《奥农达加湖（Onondaga Lake）1881-2018：从破落到复兴》的发言中讲到，美国与我国生态环境损害赔偿制度目标和功能有两个过程相似，一个是清理修复（cleanup remediation），二是自然资源及生态服务功能的恢复(NRDAR)。美国这两个过程的制度的重点不在于金钱的赔付、不在于追责和惩罚违法行为，而在于清理修复和自然资源以及生态服务功能恢复。此间，奥农达加湖的清理修复被认为是非常成功的案例，它使企业、居民与政府从对抗走向合作，通过清理修复使当地从破落走向复兴。
胡玉来律师在题为《生态损害赔偿听证制度研究》的发言中提出，在生态损害赔偿磋商的过程中涉及到如何去承担方案的确定，包括方案的技术可行性、成本的优化等，这些都可以通过设计在磋商前、磋商过程中和进行诉讼等阶段的听证机制解决。
吕忠梅教授、王树义教授对第一单元进行了点评，指出五位发言人从不同角度对生态损害赔偿制度及更大范围内的赔偿制度做了不同角度的分析、研究，提出了一些很好的建议。以我们现在生态环境损害赔偿制度现实的状况来看，这些问题都还有待破题，还有待于真正地从理论和实践方面把它理清楚。我们的研究才刚刚开始，离得出结论、提出能够解决现实问题的方案还有很长的路要走。
该议题由北京大学法学院汪劲教授主持。
（二）议题二：生态环境损害赔偿程序设计
上海财经大学王树义教授在题为《实施< 生态环境损害赔偿制度改革方案>应当深入研究的几个问题》的发言中提出，首先，《生态环境损害赔偿制度改革方案》有两大主要内容：一是磋商制度，二是磋商不成或者不磋商，提起诉讼，其中磋商是民事磋商还是行政磋商，目前性质未定。其次，从适用范围上看，一是“污染环境和破坏生态”是一种行为，有别于“环境污染和生态破坏”的结果性表述。二是列举式表达中关于“等”字的用法是作扩张解释还是字面解释有待明确。三是对于生物要素、不利改变等文字表达有必要明确以核心意涵。再次，对生态环境损害的赔偿性质、赔偿义务人等内容都有必要明确。对于“应赔尽赔”这样的不科学提法亦应当纠正。最后，就环境健康损害赔偿来说，如何确定赔偿义务人、如何界定因果关系都需要思考。
中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会主任委员高振会教授在题为《环境损害鉴定技术标准建设》的发言中提出，生态环境损害鉴定相关法律43部，这些技术标准非常多，国家标准与司法标准是有出入。建议一是梳理现行规范和标准的冲突内容，加快制定行之有效的、针对性强的环境损害司法鉴定行业技术标准；二是探索生态环境污染与人体健康标准制定。
中国政法大学王元凤副教授在题为《基于科学证据的生态环境损害赔偿工作》的发言中提出，生态环境损害赔偿评估存在着一些困境，比如收费不够合理、委托单位是否满足资质、磋商阶段或诉讼阶段的统一管理、如何与公安机关配合等问题。为此，一是应当探索建立改革工作小组与工作之间建立一个衔接性的管理平台；二是对于很多综合性的项目，比如海洋污染类项目，它的方法是不宜过于精细，应该鼓励个案设计理念在司法实践中的应用；三是把磋商阶段与诉讼阶段的鉴定统一管理；四是统一司法行政部门、环境部门和司法部门对鉴定工作的标准设置。
昆明理工大学吴满昌教授在题为《生态环境损害赔偿的证据问题》的发言中认为，环境损害评估鉴定包括人身损害、财产损失、生态环境损害。生态环境损害在逻辑上来说是环境损害的下位概念。虚拟治理成本是按照现行的治理技术和水平治理排放污染物所需要的支出，是基于源头治理提出的方法，与基于污染物排放到环境中计算受损环境恢复费用的环境恢复成本法有本质的不同。
湖北隆中律师事务虞维肖子律师在题为《生态环境损害赔偿诉讼程序研究》发言中从4起畜禽养殖公益诉讼案件切入，认为通过对整个流域某一行业污染情况的集中调查及诉讼，可以清晰了解一个行业的排污规律及需要整改克服的问题。对畜禽养殖污染最佳解决方案是政府参与，制定农村养殖废水集中处理政策并建立配套设施，处理后的废水能够变废为宝，才能解决农村大小养殖场必须建设环保设施的成本问题以及处理粪污后的污水质量问题。
中国人民大学竺效教授和中国政法大学于文轩教授为第二阶段做了点评。竺效教授高度评价了三位学者的发言，并强调我们的法官对于环境损害案件，环境类案件的办理应当需要依托技术的鉴定支撑，但是绝对不要迷信技术支撑；而且鉴定人做的是一个技术问题，而不是对法律上的问题做判断。于文轩教授认为，王树义教授分析了生态环境损害赔偿的法律性质，以及法律赔偿的适用范围、主体等，环境法学研究应当以这种法律的逻辑，法学的思路，法学的分析方法来做。虞维肖子女士的发言解构了环境损害赔偿和生产者以及社会服务者的社会责任的相互关系，可以从法学的视角来看，以这种法学的理论继续往下推进。
该议题由天津大学法学院张建伟教授主持。
（三）议题三：生态环境损害赔偿程序设计
天津师范大学法学院讲师冯汝博士在题为《生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度关系之审视与协调》的发言中提出，生态环境赔偿诉讼与环境公益诉讼的诉讼标的不同，由不同主体分别提起诉讼，并不会构成重复起诉问题。但由于生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在原因行为、事实认定、责任划分等方面存在同一、重叠和交叉关系，为避免裁判的冲突及责任承担的重合，应将基于同一污染或破坏行为提起的生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼作为因牵连关系形成的必要共同诉讼进行强制合并审理。当环境公共利益能够通过行政行为予以救济的，检察机关应优先适用环境行政公益诉讼的规定；当不符合行政公益诉讼的启动条件时，检察机关应进行诉前公告并告知有关生态环境损害赔偿权人，社会组织未提起环境公益诉讼、权利人也未提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关可以提起环境民事公益诉讼。
清华大学法学院王明远教授在题为《关于纯粹生态环境损害责任之立法模式、构成要件和追究程序的初步思考》的发言中提出，纯粹生态环境损害尚未触及到特定的公民、法人、其他组织的生命、健康、财产的损害，从法律的角度来说还需要进一步明确化、具体化。从美国和欧盟的立法实践中来看，不在于赔钱，而在于修复恢复生态系统，进而维持整个经济-生态-社会系统的存续和繁荣。在责任追究中应更多依托在自然生态系统上的秩序、权利、义务和责任，追究程序中还应是一个公法性的责任和行政性的磋商、行政处理，要遵从一般行政法的原理和规则。
中国生物多样性保护与绿色发展基金会总法律顾问王文勇先生在题为《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼不应排序》的发言中提出，目前环保公益组织提起环境公益诉讼过程中仍然面临很大的阻碍，涉环境类案件的立案登记制效果有限，同时法官和当事人对律师费用和鉴定费用都还存在一定的误解。
西南政法大学乔刚副教授在题为《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的关系》的发言中指出，如果省一级的地方政府直接提起生态环境损害赔偿诉讼，按照现行的《改革方案》要先进行磋商，磋商不成或者省市级地方政府不积极履行磋商义务，检察机关可督促省市级地方政府履行磋商义务。磋商成功的可以根据一些地方规定进行所谓的司法确认；磋商不成，由环保组织主动提起环境民事公益诉讼，或者由省市级地方人民政府委托环保在组织进行环境民事公益诉讼。把环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼合并审理是不合适的。
北京汇融（天津）律师事务所主任刘家祥律师在题为《天津市第一起民事公益诉讼介绍》的发言中介绍了天津首例由检察院支持起诉的公益诉讼案件，并针对其中的问题，一是建议公益诉讼不收取原告预缴的诉讼费，被告败诉之后由被告承担诉讼费，公益组织败诉免受诉讼费。二是有必要解决鉴定费用高昂和支付主体的问题。三是企业支付的修复费用如何规范使用目前没有依据。
重庆大学法学院唐绍均教授在点评中指出，为创新而创新的顶层设计，对实践而言有可能是致命的。发言专家直面问题、聚焦问题，值得肯定。
该议题由青岛市中级人民法院审判委员会专职委员孙志远法官主持。
（四）议题四：生态环境损害赔偿磋商与诉讼的衔接
北京大学法学院汪劲教授在题为《生态索赔磋商与行政处罚和关联诉讼问题》的发言中指出了6大建议，一是检察机关、公安机关、人民政府的有关主管部门、人民法院之间应当建立信息共享和联动机制；二是刑事诉讼管辖可以采取直接管辖的模式；三是建立先民后刑顺序规则，有利于义务人主动赔偿国家损失；四是在生态环境损害赔偿后可以酌情从轻减轻行政处罚、刑事量刑和罚金数额；五是要充分健全和运用证据规则，对于民事诉讼案件中原告被告都可以认可的事实可以不进行司法鉴定；六是应该首先受理生态环境损害赔偿诉讼。
贵州大学法学院副教授李一丁在题为《生态环境损害赔偿行政磋商：法律性质考辩、意蕴功能解读与内部规则完善》的发言中认为，行政磋商属于行政事实行为。从行政事实行为角度来看，行政磋商大概有5个构成要件，即以生态环境部门为主的行政机关主导、向责任人告知生态环境损害的事实、做出试图与其进行磋商的意思表示、不发生法律效果、可能会影响当事人法律关系。
中央财经大学讲师潘佳博士在题为《生态环境损害赔偿磋商的若干思考》的发言中认为，磋商制度不应该有更多的公法属性，公法上的责任，功能上的定位是惩戒，私法上的责任是修复。磋商内容实质上是权利人处分权利的行使责任，根据磋商范围的不同，可以划分为自由磋商、磋商限制和无法磋商三类。在磋商过程中应尽早把义务人纳入进来，能够有助于修复工作的开展。磋商过程更多的是和解，这里特别要注意对公众的公共权利参与的问题。磋商的结果只有成功和失败，成功又包括通过一系列程序履行。如果不成功，包括放弃磋商、不符合程序和条件的、损害公益无效。
北京大成律师事务所合伙人张雪莉律师在题为《生态环境损害赔偿磋商程序的问题与对策研究》的发言中建议，一是对生态环境损害赔偿的认定应区分工业、化学、农业进行标准划分。二是构建启动磋商程序的调查机制。三是中立第三方生态环境损害评估鉴定机构的确定机制。四是赔偿权利人构建多元主体参与磋商制度。五是磋商程序中公示公开制度构建。
广东绿建律师事务所主任李军强律师在题为《环境行政争议对策思考》的发言中建议，一是全方位地提升效率，包括执法队伍执法能力的增强、事项细化、各部门的权责明确及配合协调的约束，还要进行流程的梳理，具体违法类型的分类研究，制作傻瓜式执法指引等。二是宣传教育，我们要说服执法机关，让他们改变观念，加强对行政相对人的培训，提升行政相对人的能力，从而减少违法的数量，进而减轻执法压力。
清华大学法学院王明远教授为本议题的研讨做了点评，五位发言人有三位学者，两位律师，对这个问题的讨论，从理论到实务，话题非常丰富。一是生态环境在法律上没有办法加以产权化，进而在生态环境损害赔偿的定位还需进一步讨论，二是不要强调环境法有科学技术性，环境法官的专业性有很多方面，最主要的专业性就是法律专业性，这是看家的，其他的科技专业性、政策专业性都是附带的。三是赞同协商的行政性属性，生态环境状态和利益是公共的，必须符合行政法的一般原则，对公权力来说，没有法律授权就是违法，对老百姓来说，法律不禁止的就是合法的，这个必须要明确。
该议题由山东建筑大学刘国涛教授主持。
（五）议题五：生态环境损害赔偿纠纷多元解决机制研究
最高人民法院环境资源审判庭杨迪法官在《生态环境损害赔偿诉讼的司法实践》介绍了生态环境损害赔偿诉讼的司法实践和司法解释的制定情况，下一步计划一方面尽快完善司法解释，另一方面探索适合各地的审理规则，对推动规则构建提供司法样本，并保持与生态环境资源保护主管部门进行沟通，共同推进改革工作的顺利进行。同时也希望学界和实务界在现有的情况下，一是关注生态环境损害赔偿诉讼是否还有可能、还有没有必要进行进一步的分类，分类的标准是什么；二是思考证据规则的独特性，它的规则原则和证据责任的分配是不是有自己的独特性，与其他环境诉讼是否有所不同。
江苏省徐州市中级人民法院审判委员会委员、环境资源庭庭长李娟法官在题为《环境民事公益诉讼中专家辅助人制度与司法鉴定制度共生关系的构建》发言中指出，从2015年12月至今，徐州中院受理了8件环境民事公益诉讼，其中7件的生态修复费用金额都在30万以内，但鉴定成本有的就接近30万，鉴定成本问题在一定程度上制约了环境民事公益诉讼的提起。同时法官对鉴定意见的形式性问题可以进行审查，但很难对实质性问题进行审查。为此，建议设立专家库简化对专家资格的审查、准确把握专家辅助人参与诉讼的范围、完善专家辅助人启动程序、着重发挥当庭辩论质证作用、明确专家辅助人的权利义务和完善审查采信规则等方式进一步细化专家辅助人制度。
中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长兼法律工作委员会秘书长马勇先生在题为《生态环境损害赔偿案件实务问题探析》发言中针对生态环境损害赔偿制度完善提出了四点建议：一是磋商程序应公开，要有第三方的参与，做到信息公开；二是设置环保部门起诉前公告这一前置程序，与社会组织协商起诉；三是要明确生态环境损害赔偿诉讼的公益或私益属性；四是强化监督程序；五是设立机制用好赔偿金，及时修复环境。
自然之友环境研究所环境法律顾问葛枫女士在题为《环境公益诉讼相关问题》的发言中介绍了绿孔雀保护问题和自然之友近期提起的针对苏铁的预防性诉讼，指出在苏铁诉讼中面临了一系列的难题：一是动植物灭绝“危险”的界定；二是原告的证明责任是否适用举证责任倒置；三是合法审批的项目对生态环境构成重大风险，司法机关如何处置；四是专家意见的证明效力；五是司法鉴定费用过高。为此，建议设立分阶段裁判机制，先定责任，然后再定责任的范围和额度，这其中就可以由被告承担修复费用，进而减轻了原告的诉讼负担。
湖北听泉律师事务所主任邹鲲律师在题为《新时代仲裁服务生态文明建设的现状及出路构想》的发言中指出，环境仲裁关注度低、研究少，但意义重大，如仲裁需要在“一带一路”“长江经济带”的环境争议解决中发挥主动作用，同时也能弥补我国环境争议解决机制缺陷的现实需求。环境仲裁目前最大的法律障碍是环境争议仲裁的可行性问题。目前来看，环境仲裁具有跨地域性、专业性、法律适用灵活、公正且效率高、审限短等特点，值得进一步研究。
天津大学法学院焦艳鹏教授对本议题发言进行了评议。焦艳鹏认为，在风险社会的理念之下，某些领域尤其像污染环境、交通安全、食品安全、网络安全等领域，鉴定在很大程度上是对事实的还原，或是对危害行为的确定，或是对危害结果大小的测量，或是对因果关系的判定。在进行归因和还原事实的过程中，要考虑到司法最终的链条完整性在于责任的确定，要从程序设计以及鉴定在司法诉讼程序中作为一种科技证据证明待证的事实和责任之间关联性的角度，更多地去考虑司法鉴定给予司法审判所具有的正向的意义。
湘潭大学法学院副院长吴勇教授在对本议题进行评议时指出，五位发言人都指向应该制定一个什么样的环境公益诉讼或者生态损害赔偿诉讼规则的问题。生态环境损害赔偿诉讼和公益诉讼不分，但在规则程序设置上有特殊性而已。为此，在规则设定的时候一是要有针对性，针对我们的问题进行设置。二是要有逻辑性，符合诉讼的基本原理。三是要细致，要有操作性。四是要设立合理的管理机制，设立这个诉讼的目标和价值。
该议题由中国政法大学马燕副教授主持。
四、会议总结
最高人民法院环境损害司法鉴定研究基地（天津大学）主任、天津大学法学院院长孙佑海教授从三个方面对会议关于生态环境损害赔偿程序的研讨进行了总结，一是我们为什么要研究生态环境损害的责任承担：这是因为在过去，法律制定解决的是人身和财产问题，而现在意识到对地球生态环境造成了严重的危害，有必要用法律手段解决有关责任者的责任承担问题。
二是应当建立什么样的生态环境损害赔偿制度或者责任承担制度。从实体上说，需要从赔偿范围、责任构成（其中还要考虑因果关系的特殊性问题）、责任承担方式、责任的确定等方面研究。从程序上说，主要是诉讼和非诉讼两大形式，诉讼中还要研究环境公益诉讼等一系列问题，在研讨会上大家发言时间紧，讨论并不够充分，后续还要更加深入的研究。从多元纠纷解决机制角度看，还需要对磋商的属性、磋商的公开性等问题继续研究。
三是要研究建立中国特色生态环境损害责任承担制度的路径。目前中央、地方都针对生态环境损害赔偿下发了专门的规范性文件，最高人民法院也在研究制定相关司法解释，这一系列制度设计都关系到生态环境损害赔偿或责任承担制度能不能沿着正确的方向前行，这个问题的最终解决涉及到生态环境司法事业的前途，涉及到环境法的前途，涉及到我国环境保护工作的前途。在后续的研究中必须进一步加强和深化，把问题讨论透彻。
最后，孙佑海教授高度评价了此次会议取得的成果，本次研讨会圆满闭幕。
