一、案情介绍【中国法学多用途教学案例库】

2009年10月至2010年7月间，蠡管委（无锡市蠡湖惠山景区管理委员会）建设无锡市动植物园、欢乐园。建设过程中，蠡管委在未经批准亦未办理相关手续情况下，擅自改变两部分林地用途，一部分用于建造联通动物园和欢乐园的观光电梯以及建设景区所必需的交通、消防设施，该部分用地占林地面积共计3677平方米；另一部分建设动物场馆和铺设道路，共占林地17477平方米，两部分合计占用林地21154平方米。上述动物园、欢乐园项目中，存在一块约2500平方米的山体土壤裸露的地块，系上世纪八十年代开山采石的遗留状态。蠡管委未在该地块进行任何建设，目前该地块在蠡管委与明珠欢乐园（无锡太湖明珠欢乐园有限公司）、动物园管理处（无锡市动物园管理处）的共同管理使用范围内。

农林局（无锡市滨湖区农林局）对蠡管委占用21154平方米林地的行为予以行政处罚，罚款232694元并要求其补办改变林地用途相关手续。该罚款蠡管委已缴纳完毕，并对17477平方米林地的占用部分办理了立项规划手续、建设用地手续。2012年6月，无锡市民向环保联会（中华环保联合会）反映无锡市动物园、太湖欢乐园建设中存在破坏山林植被、影响生态环境的现象，遂对欢乐园、动物园景区进行实地勘查，发现山体裸露、植被遭到破坏的情况。

2012年9月，环保联会以蠡管委未经批准占用林地、改变林地用途致生态环境被破坏为由，向无锡市滨湖区人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令蠡管委对破坏生态的行为进行补偿，弥补生态环境损害。

审理过程中，蠡管委就办理立项规划手续、建设用地手续的17377平方米林地补办改变林地用途手续缴纳了1143508元植被恢复费用，3677平方米的林地占用部分目前尚不具备立即补办完成改变林地用途手续的条件。

二、适用法条 

《中华人民共和国森林法》（2009年）

第十八条    进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。

任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。

《中华人民共和国物权法》（2007年）

第一百二十条   用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。

江苏省人大《实施＜中华人民共和国森林法＞办法》（2004年）

第四十一条    未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米十元至三十元的罚款。

《中华人民共和国民事诉讼法》（2012年修订）

第五十五条    对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）[ 本案审理时，《中华人民共和国环境保护法》（2014修订）尚未实施，故这里的适用法条不一定是法院审理本案所适用的法条]

第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）[ 同上]

第三十一条    建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。

建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

三、案例分析 

本案属于自然资源保护法中林地生态环境保护方面的案例。其争议焦点在于林地生态环境被破坏后，生态环境保护责任的履行方式：即建设单位的不良施工行为造成林木面积减少且就地恢复原状将浪费社会资源，可否通过异地恢复的方式来恢复原有的生态容量水平。

一审法院判决被告蠡管委完成17477平方米林地改变用途的申报程序；被告蠡管委、明珠欢乐园、动物园管理处完成2500平方米宕口地块的复绿固土工作，并通过无锡市公园景区管理中心验收；被告蠡管委完成无锡市滨湖区杨湾地块4500平方米的异地补植，并通过无锡市绿化质量监督管理中心验收；蠡管委将无锡市滨湖区杨湾地块的异地补植费用79.44万元汇至指定账户，专款用于杨湾地块的异地补植；蠡管委支付环保联会交通费、住宿费、调查取证费等各项费用合计5000元；驳回环保联会的其他诉讼请求。

本案涉及的一个基本法理问题，即是中华环保联合会作为依法登记成立的全国性非盈利组织，具备环境公益诉讼原告资格。根据法律规定，起诉必须符合的条件包括原告属于本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。但是，对于较为特殊的环境公益诉讼，则不能一概而论。环境公益诉讼是指在公共环境被侵害或具有被侵害的可能时，为了保护社会公共环境权利及其他相关权利而进行的诉讼活动。[ 中国法学多用途教学案例库：http://www.fae.cn/al/zdalsyb/zdal/find/fx18436_186907.html]它是一种允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的、以行政机关或者环境利用行为人为被告向法院起诉的行政诉讼或者民事诉讼。[ 汪劲，《环境法学》，北京大学出版社，2014年8月，第329页]在环境侵权纠纷当中，环境权利是较为特殊的社会公共权益，不仅关乎每个公民各自的权益，亦关乎社会公共利益，若将原告资格局限于“有利害关系的公民、法人和其他组织”，将会发生社会公共权益得不到救济的情形。因此，对提起环境诉讼的原告资格，不应作过多的限制。根据我国《民事诉讼法》第55条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国环境保护法》第58条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”由此可见，环境公益诉讼的原告除了与案件有利害关系的公民、法人、其他组织之外，还包括法律规定的相关机关和有关组织。因此，工程所在地的依法登记成立的、非营利性的、全国性的环保组织有权作为诉讼主体提起公益诉讼，要求建设单位承担环境侵权责任。同时，对于该环保组织为环境公益诉讼支出的合理费用，应当由作为侵权人的建设单位承担赔偿责任。

本案的建设单位为了承建工程，在未经国家批准亦未办理相关手续情况下，擅自占用林地，并擅自改变林地用途，致使山体裸露、植被遭到破坏，应当承担相应民事责任。根据我国《环境影响评价法》第31条“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”可见，在建筑工程侵害环境引起的环境侵权中，建设单位承担民事责任的方式包括停止侵害、罚金、恢复原状。其中，恢复原状应当是指环境破坏者应当承担将其所破坏或污染的环境恢复到环境的原有状态的民事法律责任。然而，环境法上，环境侵权中的恢复原状往往与物权法上作为物权请求权使权利人恢复对物的原有支配的支配状态，或者合同法上通过恢复原状使当事人的权利义务状态达到合同订立前的状态以及侵权法上通过修理、重做、更换等方式使权利人的损失得以补偿等的恢复原状不同，其要恢复的范围不仅仅是将环境、资源恢复到权利被侵害前的原有状态，而且更重要的则是对因环境资源损害所导致的生态系统服务价值与功能丧失的恢复。[ 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社，2014年8月，第316页]况且在实践中常常会有建设工程已经实施完毕的情形，此种情形下，若强制破坏生态环境的建设单位将已经竣工的工程拆除，涉及较大的社会公共利益，直接就地恢复原状会致使社会资源的较大浪费。建设单位在占用林地无法就地恢复的情况下，通过选择其他土地补植来弥补其对生态环境的破坏。同时，建设单位又系裸露地貌的用益物权人,其亦可通过对裸露地块复绿的方式，用以恢复环境生态容量。因此，为最大程度的恢复生态容量且实现环境公益诉讼的法律效果，本案的裁判符合环境法保护生态环境的宗旨，以补偿生态环境容量来弥补林地损害最为恰当，即采取异地恢复方式来尽量达到或超过原有的生态容量水平。